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如何应对“十高”农业的挑战 ——中国农业发展的阶段性特征和政策取向

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核心提示： 中国有大约1.5亿的新生代农民工，他们基本上不会务农。农业劳动力年龄多在50岁以上。2010年第六次全国人口普查数据表明，农林牧渔业就业人口中初中以下的占93.6%，受教育程度较低。依靠高龄低素质劳动力必定难以实现农业现代化。

农业劳动力 高龄化 ，需大力培育职业农民

中国有大约1.5亿的新生代农民工，他们基本上不会务农。农业劳动力年龄多在50岁以上。2010年第六次全国人口普查数据表明，农林牧渔业就业人口中初中以下的占93.6%，受教育程度较低。依靠高龄低素质劳动力必定难以实现农业现代化。

职业农民是现代农业的中坚力量，需大力培养职业农民。首先应在国家层面制定培养职业农民的计划，提出培养职业农民的战略性任务、阶段性目标和具体举措。其次，加大对职业农民的扶持力度，在财政补助、贷款支持、农业保险、农业投入、技术服务和社会保障等方面综合培养职业农民，重点培训一批种养殖大户和经营能手。让职业农民依靠农业也可以获得和从事非农产业一样甚至更高的收入，激发其务农热情。

土地经营 高分散 ，应积极发展适度规模经营

中国农业土地经营高度小规模分散。农户户均耕地仅7.5亩，相当于欧盟的1/40，美国的1/400，不到日本和韩国的一半。而且农户经营地块多，土地零碎分散，广西等一些地区的土地尤其如此。土地经营高度分散，限制了先进技术的采纳和农业生产效率的提高，缩小了农业生产收益空间。以种粮为例，2011年三大粮食作物平均净利润为251元/亩，户均7.5亩的粮食收益不到2000元。

农业适度规模经营是现代农业发展的客观要求和基本条件。当前我国已初步具备了实行适度规模经营的经济社会条件。近年来多个中央1号文件等相关政策都支持土地承包经营权流转和发展农业适度规模经营，部分地区还出台了专门的财政补贴政策。当前应出台具体举措鼓励地方在坚持农村基本经营制度、保护农民土地权益的前提下发展农业适度规模经营，关键是财政补贴扶持适度规模经营政策，发达地区可以由其自行解决财政补贴资金，欠发达地区可由中央列出专项财政资金。通过发展农业适度规模经营，引导农业走出 小农低水平发展困境 ，为实现农业现代化创造基本条件。

农业生产 高成本 ，须多渠道纾解成本压力

中国农业已进入 高成本 时代。2006年至2011年，稻谷、小全数控系统闭环控制麦、玉米三种粮食每亩平均总成本由444.90元上升到791.16元，增长了77.83%，分别比产值增长率和净利润增长率高出4.14和16.01个百分点。新世纪以来，农业生产资料价格指数稳步攀升，尤其是2008年比上年增长了20.3%。2000年至2010年，农业生产资料（总体）、化肥和饲料价格分别上涨了59.6%、63.2%和83.3%。从长期趋势看，随着石油等初级产品价格的逐步攀高，农村劳动力不断向外转移及劳动力成本的升高，农地流转面积增加及农地租金的上升， 高成本 农业将越发明显。

农业生产成本的逐步上升压缩了农业生产的利润空间。因此，应对农业生产成本进行适度调节，抑制农业生产成本过快上涨。主要应有以下措施：第一，控制石油等初级产品价格上升势头，提高石油等初级产品的生产和流通效率，尽量平缓初级产品价格上涨对农业生产资料价格上涨的推动作用。第二，支持农业生产资料的生产和流通，从财政、税收、贷款、农资连锁经营等方面对农资生产流通进行支持，降低农资生产成本。第三，继续并提高农资补贴和农机购置补贴等。第四，大力发展先进、适用的各类农业机械，以代替不断减少的农业劳动力，降低人工成本。第五，积极开展农田水利基础设施建设和土地整治工作，提高土地生产率和劳动生产率。第六，健全农资价格和农产品价格的动态平衡机制，在农资价格上涨的趋势下保持农产品价格的合理上涨。

农业进入财政 高投入 时代，仍需稳步增加投入和补贴

改革开放尤其是新世纪以来，国家财政对农业的投资稳步提高。2011年国家财政用于农业的支出为10497.7亿元，占财政支出的9.6%，不仅绝对值大幅增长，而且占财政支出的比重也稳步升高。2011年，中央财政用于粮食生产相关的投入达到4985亿元，中央财政累计安排各类水利资金1814亿元，比2010年增加303亿元，增长20%，中央财政支农四项补贴达到1406亿元，比2004年增加8.7倍。全国农业综合开发共安排资金271.6亿元，土地综合整治的资金超过一千亿。

加大财政投入和补贴力度是支持农业发展的主线。虽然近年来中国农业投入和补贴已经不断增加，但由于农业基础设施欠账较多，农田水利设施依反应良好然薄弱，全国大约还有2/3的耕地为中低产田，难以支撑粮食和农产品进一步稳产增产。对种粮农民和产粮大县的补贴奖励等已经逐步升高，但无论与发达国家对农业的高补贴标准还是与粮食生产、农民务农收入的实际需求相比都有相当差距。

因此，未来仍需稳步增加对农业的投入与补贴，中央财政、地方财政进一步增加农业投入的绝对量和在财政支出中的比重，加强对农业基础设施建设、农业综合开发和土地综合整治项目的投资。继续加大对粮食主产区的资金扶持，增加对粮食主产区的财政补贴力度和粮食生产补贴力度，增加对产粮大县的奖励资金。进一步健全农业补贴制度，完善农业补贴政策，稳步提高四项补贴的标准和资金，对主要粮食作物实行良种补贴普惠制，扩大农机具购置补贴规模和品种范围，建立与农资价格上涨直接挂钩的农藤菊属资综合补贴动态调整机制。通过对农业的高投入和高补贴促进中国农业顺利迈向现代化。

农业发展依靠 高科技 ，应进一步提升农业科技创新与应用能力

改革开放三十多年来，中国农业科技高度发展，科技成为农业增产的主要因素和农业发展的主要动力。农业科技进步贡献率由2002年的42.3%上升至2011年的53.5%，2011年，中国粮食单产增加对总产提高的贡献率达到85.8%。尽管中国农业科技取得重大进展，但仍需看到其中存在的不足，主要是农业科技基础条件差，自主创新能力不强，一些关键领域和重大技术还落后于世界先进水平，农业科技与生产应用脱节，农技推广滞后等。

农业科技一直是农业发展的主要力量，未来更将是农业发展的不竭动力，更需要重视农业科技的创新、应用与推广，大力支持农业科技改革发展。第一，加快农业科技进步。国家重点支持基础性、前沿性和产业共性的农业科学研究，力争在关键领域和核心技术上实现重大突破。进一步引导企业成为技术创新的主体，鼓励企业开展先进实用技术集成配套，创建具有国际竞争力的企业技术研发中心。第二，强化科技成果转化和示范推广，加快科技向现实生产力转化。加强公益性农业技术推广服务体系建设，积极发展社会化农技推广服务组织。第三，建立政府农业科技投入稳定增长机制，鼓励社会资本投资农业科研，建立多元化农业科研投入体系，形成稳定、可持续的投入增长机制。第四，深化农业科研管理体制改革，优化科研力量与机构布局，加强农业科研人才培养，健全农业知识产权保护体系，促进国际农业科研交流合作。

粮食安全 高压力 和农产品 高进口 并存，稳固国内基础与拓展国际市场需要统筹推进

尽管中国粮食产量实现 九连增 ，连续两年迈上11000亿斤的新台阶，粮食生产能力得到提升。但应当看到，中国每年5亿多吨粮食的供求基神农箭竹本平衡是一根 紧绷的弦 ，中国粮食安全压力巨大。首先，中国农业资源相对匮乏，粮食生产的根基薄弱。中国人多地少水缺，人均耕地不足1.4亩，仅相当于世界平均水平的40%，人均和亩均水资源量只有2100立方米和1400立方米，仅为世界平均水平的28%和50%。同时不利的情况是耕地或优质耕地每年以上百万亩的速度在减少。其次，中国人口仍在增加，人口城镇化进程加快，膳食结构升级，共同作用抬高了粮食需求。2011年，中国人口增加至13.47亿，比2000年增加了近8000万人，人口绝对量增长增加了粮食消费。2011年，中国城镇化率达到51.27%，比2000年提高了15个百分点，城镇人口增加了2.3亿。一般来说，城锥花属镇人膳食结构对粮食的需求更大，城镇人虽然口粮消费少于农村人，但肉、蛋、奶等需要粮食转化的食物消费高于农村人，而这些食物需要消耗更多的粮食，如3斤多粮食才能转化为1斤猪肉。

虽然中国粮食供求基本平衡，但大豆、棉花、植物油、食糖等部分农产品却高度依赖进口。中国农产品进口额由2000年的112.7亿美元增长到2011年的948.9亿美元，增加了7.4倍，排名世界第二，贸易逆差为341.2亿美元，且自2004年以来一直保持贸易逆差。2009年之后，中国谷物进口量持续大于出口量且呈上升态势，2012年谷物进口达到1398万吨，约占国际贸易总量的5﹪。大豆净进口量自2000年开始超过1000万吨以来连年攀升，2012年达到5838万吨，大豆自给率仅约为1/5。中国食用植物油、棉花、食糖、畜产品净进口量也连年增长。

粮食安全的高压力和部分主要农产品的高进口将会长期存在，因此必须确立粮食安全和主要农产品供应战略，统筹国内外资源与市场。第一，强基固本，夯实国内粮食和农产品生产的支撑体系。继续加强农业基础设施建设，提升农业科技和物质装备水平，加大对粮食和农产品生产的资金、政策和金融支持，加强耕地保护和改良力度，改进农业生产经营制度，有效发挥市场机制对农业生产的导向作用，稳步提高农业综合生产能力，实现粮食综垂花报春合生产能力达到5.4亿吨以上，三大谷物自给率保持在95%以上。第二，有进有出，主动、充分、有效利用国际农产品市场和资源。农业既要 引进来 ，也要 走出去 ，合理适度进口短缺农产品，保证国内市场供应，扩大优势农产品的出口与盈利。实施积极主动的农业 走出去 战略，鼓励国内企业走向国际市场成为国际大粮商，提高农业国际竞争力，促进中国由农业大国向农业强国转变。

农业 高消耗 和 高污染 形势严峻，转变农业发展方式势在必行

随着化肥、农药、农用塑料薄膜等化学合成物质和农业机械、水利灌溉设施作用于农业，农业生产能力得到极大提升。然而，不合理、过度使用这些外部资源投入带来了能源和资源的高消耗，同时伴随着高污染。2011年，中国化肥施用量（折纯量）5704.2万吨，超过世界总用量的30%，亩均施用量是国际公认的化肥施用安全上限15公斤/亩的2倍，而平均利用率仅为40%左右。2010年中国农药使用量达到175.8万吨，比1990年多使用1.4倍，亩均农药施用量约为2斤，利用率也仅为30%左右。2010年中国农用塑料薄膜施用量为217.3万吨，比1990年多使用3.5倍，每年有几十万吨农膜残留于土壤中。未被利用的化肥和农药以及残留农膜造成土壤、地下水、地表水和空气的污染，导致中国上亿亩耕地受到不同程度污染。中国畜牧业养殖的粪便污染问题突出。据统计，中国仅猪、牛、鸡三大类畜禽粪便年总排放量约30亿吨。

中国是一个严重缺水的国家维卡软化点试验机技术介绍，农业用水占比较大，却较为粗放。2011年，中国农田灌溉水有效利用系数为0.51，远低于世界先进水平的0.7~0.8。中国农业能耗也逐步增加，2010年农用柴油施用量为2023.1万吨，比1995年增加86%。农业高消耗和高污染浪费了资源，制约了生态文明建设。转变农业发展方式势在必行。

第一，积极推行农业生态技术、循环农业技术、低碳农业生产技术的集成应用，开展农业生态环境控制、污染农田修复利用、农林生态工程，提高农业资源节约与生态保护能力。第二，提高化肥和农药的利用效率，降低能源消耗与环境污染。加快推广缓释及控释肥料技术，进一步免费推广测土配方施肥项目，增加有机肥料投入，适度使用化学肥料。推广普及生物防控技术，提升植保统防统治能力，促进农民合理使用农药。第三，增强畜禽养殖粪便、农作物秸秆等农业附属产品的循环利用能力，变废为宝。第四，提高农业用水效率，积极发展节水灌溉，进一步推广管道输水、喷灌、微灌等高效节水灌溉技术以及旱作节水农业技术。

农业 高风险 凸显，健全风险管理制度为现代农业保驾护航

当前我国农业高风险主要表现在自然风险和市场风险两个方面。农业的自然风险一直存在，但近年来由于温室效应等因素的影响，包括我国在内的全球气象灾害趋于加重，极端天气频繁发生，农业自然风险日渐凸显。农业市场风险的突出表现是农产品价格波动增大和 卖难 问题层出不穷。随着市场化进程的加快、农产品商品化程度的提高、农业受全球市场影响程度的增加、农产品作为资本炒作对象的变化，农产品价格的波动幅度和频率都在增大，农产品生产者和经营者面临着越来越大的经济风险。

农业风险加剧造成了农业生产和经营的不确定性加强与损失加重，需要通过健全农业风险管理制度来降低农业风险的危害、减轻农业风险的损失，为现代农业发展保驾护航。在自然风险管理方面，首先需要充分利用现代气象、水文、地质、植物保护等科学知识，监测预警农业灾害的发生。其次需要未雨绸缪，健全农业防灾备灾减灾救灾体系，完善各部门、各层级的减灾救灾长效协作机制。再次是不断改善农业基础设施条件，增强农业抵御自然灾害的能力。此外还要从财政、税收等方面加大对农业保险的支持力度，减轻灾害发生后农业生产经营者的损失。

在市场风险管理方面，第一，各级农业、商务、价格等部门应进一步建立健全主要农产品供求和价格的预测预报及风险预警机制，合理引导农产品生产与经营，减少盲目性。第二，完善农产品市场体系，畅通农产品流通体系，便利农产品上市与流通。第三，促进农民与企业、生产者与销售者、中介与超市、产地与销区等主体的有效对接，保障农产品销售顺利并有利可获。（作者单位：国务院发展研究中心）

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